Smart Working in PA: linee guida, iniziative e normativa

Il lavoro da remoto forzato vissuto durante l'emergenza ha segnato una svolta per la diffusione dello Smart Working nelle PA italiane. La spinta nel settore pubblico è avvenuta grazie ai diversi provvedimenti governativi che hanno incentivato le amministrazioni a potenziare il ricorso al Lavoro Agile, nonché a snellire le procedure di acquisto di dotazioni informatiche. Questa esperienza ha sicuramente portato numerosi benefici per le PA in termini di miglioramento delle competenze digitali e digitalizzazione dei processi, ma ha fatto emergere alcune criticità. In un contesto in cui il dibattitto sullo Smart Working nella Pubblica Amministrazione è diventato acceso e rimangono incertezze sulla direzione delle disposizioni ministeriali in materia di Lavoro Agile occorre un po' di chiarezza. In questa guida spieghiamo come funziona attualmente lo Smart Working nella PA, approfondendone le linee guida aggiornate, i cambiamenti normativi e organizzativi degli ultimi anni e le prospettive e il futuro.

Lo Smart Working nella Pubblica Amministrazione

Con il venire meno dello Stato di Emergenza a partire dal 1° aprile 2022, tra le misure che potrebbero subire modifiche ci sono quelle per il lavoro agile nella PA. Certamente appare improbabile un ritorno alle modalità di lavoro pre-pandemia, così come sembrano lontane anche le modalità di lavoro da remoto emergenziale che hanno caratterizzato i primi mesi della pandemia. Come sarà, quindi, lo Smart Working in PA dopo il 1° aprile e su quali linee guida e principi sarà fondato?

Al momento il lavoro agile nelle PA è condizionato dalle Linee guida in materia di lavoro agile nelle amministrazioni pubbliche (approfondite nel paragrafo successivo), messe a punto dal ministro Renato Brunetta in accordo con i sindacati ed erogate precedentemente.

Linee guida per il lavoro agile nella Pubblica Amministrazione

Lo SmartWorking è stato introdotto con la legge n°81/2017, norma con cui il legislatore ha previsto una

"modalità di esecuzione del rapporto di lavoro subordinato stabilita mediante accordo tra le parti, anche con forme di organizzazione per fasi, cicli e obiettivi e senza precisi vincoli di orario o di luogo di lavoro, con il possibile utilizzo di strumenti tecnologici per lo svolgimento dell'attività lavorativa".

In seguito all'emergenza pandemica, è stato introdotto uno schema di linee guida per lo Smart Working nella Pubblica Amministrazione, il quale indica una serie di condizioni per il lavoro agile. Vediamo quali sono.

Modalità di accesso allo Smart Working

L'adesione al lavoro agile (o SmartWorking) ha natura consensuale e volontaria e tutti i lavoratori vi possono accedere, a prescindere dal loro rapporto di lavoro (a tempo pieno o parziale) e dal tipo di contratto (indeterminato o determinato). L'amministrazione applica il principio di rotazione tra i lavoratori agili, facilitando l'accesso per coloro che si trovino in situazioni di particolare necessità non coperte da altre misure.

Accordo individuale

Per essere svolto, lo Smart Working si sottopone ad un accordo individuale che deve contenere almeno i seguenti elementi essenziali:

• durata dell'accordo (determinato o indeterminato);
• modalità di svolgimento della prestazione lavorativa all'esterno dei locali aziendali, con indicazione delle giornate di lavoro in sede e di quelle a distanza;
• modalità di recesso (con un preavviso non inferiore ai 30 giorni, salvo motivi giustificati);
• ipotesi di giustificato motivo di recesso;
• i tempi di riposo del lavoratore così come le modalità necessarie per assicurare la sua disconnessione dalle strumentazioni tecnologiche di lavoro;
• le modalità di esercizio del potere direttivo e di controllo del datore di lavoro sulla prestazione del lavoratore all'esterno dei locali aziendali.

Diritto alla disconnessione

La prestazione lavorativa svolta in modalità di Smart Working è svolta senza vincoli di orari, ma nei limiti delle ore massime di lavoro giornaliere e settimanali stabili dai CCNL. Inoltre, così come avviene per il lavoro in ufficio, anche da remoto il dipendente ha diritto a periodi di riposo in cui non eroga alcuna prestazione lavorativa. Tali periodi includono la fascia di inoperabilità (disconnessione), che comprende un periodo di riposo consecutivo non inferiore a 11 ore.

Condizioni tecnologiche, privacy e sicurezza

Tra i requisiti per l'adozione del lavoro agile è necessaria un'adeguata dotazione tecnologica per il lavoratore. Per le attività da remoto, tali dotazioni possono essere fornite dall'amministrazione o di proprietà del lavoratore, purché rispettino i requisiti di sicurezza informatica puntualmente indicati dall'amministrazione. E restando sul tema della sicurezza, l'accesso alle risorse digitali e alle applicazioni dell'amministrazione raggiungibili tramite internet deve essere effettuato attraverso sistemi di gestione dell'identità digitale (es. SPID, CIE) o, in alternativa, tramite una VPN o accessi in desktop remoto.

Formazione e Smart Working

Al fine di introdurre e consolidare lo Smart Working nelle PA, occorrono iniziative formative mirate per il personale che usufruisca di tale modalità di lavoro. La formazione deve essere incentrata su:

• utilizzo delle piattaforme di comunicazione;
• strumenti per operare in modalità agile;
• strumenti per rafforzare l'autonomia, l'empowerment, la delega decisionale, la collaborazione e la condivisione delle informazioni.

Lavoro agile e lavoro da remoto

Diversamente dal lavoro agile, il lavoro da remoto può essere prestato anche con vincolo di tempo e nel rispetto dei conseguenti obblighi di presenza derivanti dalle disposizioni in materia di orario di lavoro, attraverso una modificazione del luogo di adempimento della prestazione lavorativa.

In termini di spazi, lo SmartWorking può essere svolto dall’abitazione del dipendente o da altri luoghi adibiti (spazi di coworking, centri satellite per il lavoro decentrato), purché il luogo sia concordato con l’amministrazione. In termini di orari, invece, il lavoratore è soggetto agli stessi vincoli per lo svolgimento della prestazione in ufficio.

Qual è il livello di diffusione dello Smart Working nella Pubblica Amministrazione?

Smart Working nella PA, l'evoluzione normativa

Ripercorriamo in questa sezione le principali tappe normative che, durante l'emergenza da Covid-19, hanno contribuito a incentivare il ricorso al Lavoro Agile nelle Pubbliche amministrazioni e a delineare un quadro più delineato e strutturato dello Smart Working.

DPCM per il contenimento del Coronavirus

Lo Smart Working è stato sin da subito indicato come strumento di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 (DPCM del 23 febbraio e 8 marzo 2020). Per quanto riguardo la PA, in particolare, il Ministro Dadone (allora Ministro per la Pubblica Amministrazione) incentivava le amministrazioni a potenziare il ricorso al Lavoro Agile già a partire dalla circolare del 25 febbraio, e in quella dell'11 marzo lo presentava come modalità ordinaria di esecuzione della prestazione lavorativa.

Decreto Cura Italia – DL 18/2020

Il Decreto Cura Italia, approvato il 9 aprile 2020, ha poi confermato l'accesso semplificato allo Smart Working (quindi senza necessità di accordo individuale tra dipendente e datore di lavoro) fino alla fine dello stato d'emergenza, limitando la presenza del personale pubblico nei luoghi di lavoro alle solo attività indifferibili. In questa prima fase di emergenza sanitaria, l'Osservatorio Smart Working, ha rilevato come i lavoratori pubblici da remoto siano stati ben 1.850.000 (I trimestre 2020).

Decreto Rilancio – DL 34/2020

Anche all'interno del "Decreto Rilancio" (luglio 2020), recante disposizioni in tema di salute, lavoro, economia e politiche sociali connesse all'emergenza sanitaria, troviamo misure in materia di Lavoro Agile nelle Pubbliche Amministrazioni.

L'articolo 263 ribadiva la modalità di accesso semplificato allo Smart Working nelle PA fino al 30 dicembre 2020 (termine in seguito prorogato assieme allo stato di emergenza nazionale) e richiedeva alle amministrazioni di riorganizzare il lavoro dei dipendenti e l'erogazione dei servizi attraverso la flessibilità dell'orario di lavoro, applicando il lavoro agile almeno al 50% del personale impiegato nelle attività che possono essere svolte in tale modalità.

Decreto Riaperture – DL 56/2021

Il Decreto Legge Riaperture, emanato il 30 aprile 2021, ha prorogato lo Smart Working per la Pubblica Amministrazione al 31 dicembre 2021 (termine poi prorogato al 31 marzo 2022), cessando però di fatto il vincolo del 50% dei dipendenti (nel rispetto dell'erogazione dei servizi ai cittadini e con continuità ed efficienza) e ha inoltre inciso sulle soglie minime di lavoratori da coinvolgere previste dal POLA.

DPCM per il ritorno in presenza

Forte dell'estensione del Green Pass anche ai lavoratori del settore pubblico e del contenimento epidemiologico, il DPCM del 23 settembre 2021 ha ripristinato la modalità ordinaria di accesso allo Smart Working, stabilendo di fatto il ritorno in ufficio dei dipendenti pubblici a partire dal 15 ottobre 2021. Lo Smart Working nelle PA non è cessato del tutto, ma è stato limitato a un massimo del 15% dei dipendenti per ente, nel rispetto di alcune condizioni:

• il Lavoro in Smart Working non deve in alcun modo pregiudicare o ridurre la fruizione dei servizi a favore degli utenti;
• deve essere garantita un'adeguata rotazione del personale che può prestare lavoro in modalità agile;
• è richiesto, in particolar modo, il lavoro in presenza dei soggetti titolari di funzioni di coordinamento e controllo, dei dirigenti e dei responsabili dei procedimenti amministrativi;
• deve essere fornita al personale la strumentazione tecnologica adeguata allo svolgimento delle attività lavorative e per una corretta tutela dei dati e delle informazioni.

Circolare del 5 gennaio 2022

Nel 2022, i Ministri per la Pubblica Amministrazione e del Lavoro Brunetta-Orlando, in ragione del nuovo acuirsi dei contagi da variante Omicron, hanno inteso sensibilizzare i datori di lavoro pubblici all'utilizzo del Lavoro Agile quale comprovato strumento di contenimento della diffusione del virus.

La modalità ordinaria di svolgimento della prestazione lavorativa nelle PA rimane, comunque, quella svolta in presenza. Tuttavia, viene ribadita l'importanza della flessibilità. A partire da tale presupposto, ogni amministrazione può programmare lo Smart Working in PA con una rotazione del personale settimanale, mensile o plurimensile con ampia flessibilità, anche modulandolo sulla base dell'andamento dei contagi.

PIAO vs POLA

Il 2 dicembre 2021 è stato approvato il Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO), uno strumento di programmazione integrata della salute organizzativa e professionale, della gestione annuale delle performance e delle misure di contrasto ai rischi (corruttivi) e delle strategie triennali verso la generazione di valore pubblico. Il Piano si rivolge alle PA, escluse le scuole, ha durata triennale con aggiornamento annuale e definisce:

• gli obiettivi della performance secondo i principi e criteri direttivi;
• la strategia di gestione del capitale umano e di sviluppo organizzativo, anche attraverso il ricorso al lavoro agile, nonché gli obiettivi formativi annuali e pluriennali.

Data la sua complessità, il PIAO mira anche ad assorbire altri piani precedentemente approvati tra cui il Piano delle Performance, il Piano triennale dei fabbisogni di personale, il Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza, il Piano delle azioni positive per la parità di genere e, infine il Piano Organizzativo del Lavoro Agile (POLA), che era mirato a segnare un cambio di rotta per la gestione del lavoro agile nella PA.

Infatti, il POLA era stato introdotto nel 2020 come strumento di programmazione del lavoro agile, ovvero delle sue modalità di attuazione e sviluppo. Era, dunque, uno strumento per la gestione ordinaria del lavoro agile per il periodo post-emergenziale.

Con il Decreto Legge Riaperture (Decreto-legge 30 aprile 2021, n. 56), che ha prorogato lo Smart Working per la PA – coerentemente con l'evoluzione dell'emergenza sanitaria – sono stati adeguati i parametri del POLA, che ad oggi prevede:

• la redazione e approvazione del piano (sentite le organizzazioni sindacali) da parte delle amministrazioni pubbliche, entro il 31 gennaio di ogni anno, a partire dal 2021;
• l'identificazione, attraverso il piano, delle attività che possono essere svolte da remoto e l'accesso al lavoro agile da parte di almeno il 15% dei dipendenti.

Smart Working nella PA: progetti, best practice e prospettive future

In seguito all'emergenza sanitaria diverse PA hanno adottato iniziative assimilabili allo Smart Working. Se nel 2019 solo il 23% delle Pubbliche Amministrazioni dichiarava di aver implementato progetti di Smart Working strutturati o informali, nel 2021 la percentuale è quasi triplicata, raggiungendo il 67%.

Durante le varie fasi dell'emergenza, sono state diverse le iniziative messe in campo dalle organizzazioni pubbliche per garantire la continuità dei servizi e, nonostante circa 1 PA su 3 abbia dichiarato un miglioramento delle prestazioni con il lavoro da remoto, il dibattito sull'efficacia e l'utilità di tali iniziative è ancora aperto.

Rimangono, infatti, una serie di aspetti che ad oggi limitano l'implementazione dello Smart Working nella PA, su tutti:

La presenza di ruoli incompatibili con il lavoro da remoto (per il 18% delle PA), le resistenze da parte dell’organo politico (28%), il timore di minori prestazioni lavorative (27%) e la mancanza di un'adeguata cultura incentrata sui risultati (il 23%). Nel 2022, infatti, la diffusione dello Smart Working nella PA è rallentata, passando dal 67% al 57% degli Enti, con in media 8 giorni di lavoro agile al mese.

Le disposizioni del precedente Governo, che hanno spinto a riportare in presenza la prestazione di lavoro, hanno contribuito alla decrescita del lavoro agile nelle pubbliche amministrazioni italiane, ma per il futuro si prevede, comunque, un aumento. Al di là dell'incertezza del momento, l'Osservatorio Smart Working del Politecnico di Milano ha mappato la diffusione dello Smart Working nella PA, mettendo in luce gli aspetti positivi e le criticità, anche alla luce del periodo di emergenza sanitaria.

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