Smart Working in PA: linee guida, iniziative e normativa

Lo Smart Working nella Pubblica Amministrazione italiana ha subito una forte spinta durante l'emergenza sanitaria. Diversi sono i provvedimenti governativi che hanno incentivato le PA a potenziare il ricorso allo Smart Working, nonché a snellire le procedure di acquisto di dotazioni informatiche. Questa esperienza ha sicuramente portato numerosi benefici per le Pubbliche Amministrazioni in termini di miglioramento delle competenze digitali e digitalizzazione dei processi. Tuttavia, in un contesto in cui il dibattitto sullo Smart Working nella Pubblica Amministrazione è diventato acceso e rimangono incertezze sulla direzione delle disposizioni ministeriali in materia di Lavoro Agile, occorre un po' di chiarezza.

Attraverso la Ricerca dell’Osservatorio Smart Working del Politecnico di Milano, in questa guida spieghiamo come funziona effettivamente lo Smart Working nella Pubblica Amministrazione, approfondendo:

• Le ultime novità in materia di Smart Working nella PA
• Linee guida per il lavoro agile nella PA
• Il Green Pass per lo Smart Working nella PA
• L'evoluzione normativa dello Smart Working nella PA in seguito alla pandemia
• PIAO vs POLA
• Il futuro dello Smart Working nella PA italiana

Come funziona lo Smart Working nella Pubblica Amministrazione

Lo Smart Working è stato introdotto con la Legge n°81/2017. Con questa norma il legislatore ha previsto il Lavoro Agile come una:

"modalità di esecuzione del rapporto di lavoro subordinato stabilita mediante accordo tra le parti, anche con forme di organizzazione per fasi, cicli e obiettivi e senza precisi vincoli di orario o di luogo di lavoro, con il possibile utilizzo di strumenti tecnologici per lo svolgimento dell'attività lavorativa".

In seguito all'emergenza pandemica è stato introdotto uno schema di linee guida per lo Smart Working nella Pubblica Amministrazione, che indica una serie di condizioni per il lavoro agile. Vediamo di seguito quali sono.

Modalità di accesso allo Smart Working

L'adesione al Lavoro in modalità agile ha natura consensuale e volontaria e tutti i lavoratori vi possono accedere, a prescindere dal loro rapporto di lavoro (a tempo pieno o parziale) e dal tipo di contratto (indeterminato o determinato). L'amministrazione applica il principio di rotazione tra i lavoratori agili, facilitando l'accesso per coloro che si trovino in situazioni di particolare necessità non coperte da altre misure.

Accordo individuale

Per essere svolto, lo Smart Working si sottopone a un accordo individuale che deve contenere almeno i seguenti elementi essenziali:

• durata dell'accordo (determinato o indeterminato);
• modalità di svolgimento della prestazione lavorativa all'esterno dei locali aziendali, con indicazione delle giornate di lavoro in sede e di quelle a distanza;
• modalità di recesso (con un preavviso non inferiore ai 30 giorni, salvo motivi giustificati);
• ipotesi di giustificato motivo di recesso;
• i tempi di riposo del lavoratore così come le modalità necessarie per assicurare la sua disconnessione dalle strumentazioni tecnologiche di lavoro;
• le modalità di esercizio del potere direttivo e di controllo del datore di lavoro sulla prestazione del lavoratore all'esterno dei locali aziendali;
• il diritto all’apprendimento permanente.

A partire dal primo settembre 2022 l’accordo deve essere inviato mediante il portare Servizio Lavoro entro il giorno 20 del mese successivo all’inizio dell’attività lavorativa in modalità Agile, o dell’ultimo giorno del periodo precedentemente comunicato (in caso di proroga).

Diritto alla disconnessione

La prestazione lavorativa svolta in modalità di Smart Working è svolta senza vincoli di orari, ma nei limiti delle ore massime di lavoro giornaliere e settimanali stabili dai CCNL. Inoltre, così come avviene per il lavoro in ufficio, anche da remoto il dipendente ha diritto a periodi di riposo in cui non eroga alcuna prestazione lavorativa. Tali periodi includono la fascia di inoperabilità (disconnessione), che comprende un periodo di riposo consecutivo non inferiore a 11 ore.

Condizioni tecnologiche, privacy e sicurezza

Tra i requisiti per l'adozione dello Smart Working nella Pubblica Amministrazione, è necessaria un'adeguata dotazione tecnologica per il lavoratore. Per le attività da remoto, tali dotazioni possono essere fornite dall'amministrazione o di proprietà del lavoratore, purché rispettino i requisiti di sicurezza informatica puntualmente indicati dall'amministrazione. E restando sul tema della sicurezza, l'accesso alle risorse digitali e alle applicazioni dell'amministrazione raggiungibili tramite internet deve essere effettuato attraverso sistemi di gestione dell'identità digitale (es. SPID, CIE) o, in alternativa, tramite una VPN o accessi in desktop remoto.

Formazione e Smart Working

Al fine di introdurre e consolidare lo Smart Working nella Pubblica Amministrazione, occorrono iniziative formative mirate per il personale che usufruisca di tale modalità di lavoro. La formazione deve essere incentrata su:

• utilizzo delle piattaforme di comunicazione;
• strumenti per operare in modalità agile;
• strumenti per rafforzare l'autonomia, l'empowerment, la delega decisionale, la collaborazione e la condivisione delle informazioni.

Lavoro agile e lavoro da remoto

Diversamente dal lavoro agile, il lavoro da remoto può essere prestato anche con vincolo di tempo e nel rispetto dei conseguenti obblighi di presenza derivanti dalle disposizioni in materia di orario di lavoro, attraverso una modificazione del luogo di adempimento della prestazione lavorativa.

In termini di spazi, lo Smart Working nella Pubblica Amministrazione può essere svolto dall’abitazione del dipendente o da altri luoghi adibiti (spazi di coworking, centri satellite per il lavoro decentrato), purché il luogo sia concordato con l’amministrazione. In termini di orari, invece, il lavoratore è soggetto agli stessi vincoli per lo svolgimento della prestazione in ufficio.

Smart Working nella Pubblica Amministrazione, l'evoluzione normativa

Ripercorriamo in questa sezione le principali tappe normative che hanno contribuito a incentivare il ricorso al Smart Working nelle PA e a delineare un quadro più delineato e strutturato del Lavoro Agile.

DPCM per il contenimento del Coronavirus

Lo Smart Working è stato sin da subito indicato come strumento di contenimento e gestione dell'emergenza sanitaria (DPCM del 23 febbraio e 8 marzo 2020). Per quanto riguardo la PA, in particolare, il Ministro Dadone (allora Ministro per la Pubblica Amministrazione) incentivava le amministrazioni a potenziare il ricorso al Lavoro Agile già a partire dalla circolare del 25 febbraio, e in quella dell'11 marzo lo presentava come modalità ordinaria di esecuzione della prestazione lavorativa.

Decreto Cura Italia – DL 18/2020

Il Decreto Cura Italia, approvato il 9 aprile 2020, ha poi confermato l'accesso semplificato allo Smart Working (quindi senza necessità di accordo individuale tra dipendente e datore di lavoro) fino alla fine dello stato d'emergenza, limitando la presenza del personale pubblico nei luoghi di lavoro alle solo attività indifferibili. In questa prima fase di emergenza sanitaria, l’Osservatorio Smart Working ha rilevato come i lavoratori pubblici da remoto siano stati ben 1.850.000 nel primo trimestre 2020.

Decreto Rilancio – DL 34/2020

Anche all'interno del "Decreto Rilancio" (luglio 2020), recante disposizioni in tema di salute, lavoro, economia e politiche sociali connesse all'emergenza sanitaria, troviamo misure in materia di Smart Working nelle Pubbliche Amministrazioni.

L'articolo 263 ribadiva la modalità di accesso semplificato allo Smart Working nelle PA fino al 30 dicembre 2020 (termine in seguito prorogato assieme allo stato di emergenza nazionale) e richiedeva alle amministrazioni di riorganizzare il lavoro dei dipendenti e l'erogazione dei servizi attraverso la flessibilità dell'orario di lavoro, applicando il Lavoro Agile almeno al 50% del personale impiegato nelle attività che possono essere svolte in tale modalità.

Il 2 dicembre 2021, mediante il Decreto Rilancio è stato approvato il Piano Organizzativo del Lavoro Agile. Il POLA ha avuto il compito di individuare le modalità di sviluppo dello Smart Working nelle Pubblica Amministrazione.

Decreto Riaperture – DL 56/2021

Il Decreto Legge Riaperture, emanato il 30 aprile 2021, ha prorogato lo Smart Working per la Pubblica Amministrazione al 31 dicembre 2021 (termine poi prorogato al 31 marzo 2022), cessando però di fatto il vincolo del 50% dei dipendenti (nel rispetto dell'erogazione dei servizi ai cittadini e con continuità ed efficienza) e ha inoltre inciso sulle soglie minime di lavoratori da coinvolgere previste dal POLA.

DPCM per il ritorno in presenza

Forte dell'estensione del Green Pass anche ai lavoratori del settore pubblico e del contenimento epidemiologico, il DPCM del 23 settembre 2021 ha ripristinato la modalità ordinaria di accesso allo Smart Working, stabilendo di fatto il ritorno in ufficio dei dipendenti pubblici a partire dal 15 ottobre 2021. Lo Smart Working nelle Pubbliche Amministrazioni non è cessato del tutto, ma è stato limitato a un massimo del 15% dei dipendenti per ente, nel rispetto di alcune condizioni:

• il lavoro in Smart Working non deve in alcun modo pregiudicare o ridurre la fruizione dei servizi a favore degli utenti;
• deve essere garantita un'adeguata rotazione del personale che può prestare lavoro in modalità agile;
• è richiesto, in particolar modo, il lavoro in presenza dei soggetti titolari di funzioni di coordinamento e controllo, dei dirigenti e dei responsabili dei procedimenti amministrativi;
• deve essere fornita al personale la strumentazione tecnologica adeguata allo svolgimento delle attività lavorative e per una corretta tutela dei dati e delle informazioni.

PIAO vs POLA

Il 2 dicembre 2021 è stato approvato il Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO), uno strumento di programmazione integrata della salute organizzativa e professionale, della gestione annuale delle performance e delle misure di contrasto ai rischi (corruttivi) e delle strategie triennali verso la generazione di valore pubblico. Il Piano si rivolge alle PA, escluse le scuole, ha durata triennale con aggiornamento annuale e definisce:

• gli obiettivi della performance secondo i principi e criteri direttivi;
• la strategia di gestione del capitale umanoe di sviluppo organizzativo, anche attraverso il ricorso al lavoro agile, nonché gli obiettivi formativi annuali e pluriennali.

Data la sua complessità, il PIAO mira anche ad assorbire altri piani precedentemente approvati tra cui il Piano delle Performance, il Piano triennale dei fabbisogni di personale, il Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza, il Piano delle azioni positive per la parità di genere e, infine il Piano Organizzativo del Lavoro Agile (POLA), che era mirato a segnare un cambio di rotta per la gestione del lavoro agile nella PA.

Infatti, il POLA era stato introdotto come strumento per la gestione ordinaria del Lavoro Agile per il periodo post-emergenziale.

Con il Decreto Legge Riaperture (Decreto-legge 30 aprile 2021, n. 56), che ha prorogato lo Smart Working per la Pubblica Amministrazione – coerentemente con l'evoluzione dell'emergenza sanitaria – sono stati adeguati i parametri del POLA, che a oggi prevede:

• la redazione e approvazione del piano(sentite le organizzazioni sindacali) da parte delle amministrazioni pubbliche, entro il 31 gennaio di ogni anno, a partire dal 2021;
• l'identificazione, attraverso il piano, delle attività che possono essere svolte da remotoe l'accesso al lavoro agile da parte di almeno il 15% dei dipendenti.

Circolare del 5 gennaio 2022

Nel 2022, i Ministri per la Pubblica Amministrazione e del Lavoro Brunetta-Orlando, in ragione del nuovo acuirsi dei contagi da variante Omicron, hanno inteso sensibilizzare i datori di lavoro pubblici all'utilizzo del Lavoro Agile quale comprovato strumento di contenimento della diffusione del virus.

La modalità ordinaria di svolgimento della prestazione lavorativa nelle PA rimane, comunque, quella svolta in presenza. Tuttavia, viene ribadita l'importanza della flessibilità. A partire da tale presupposto, ogni ente può programmare lo Smart Working nella Pubblica Amministrazione con una rotazione del personale settimanale, mensile o plurimensile con ampia flessibilità, anche modulandolo sulla base dell'andamento dei contagi.

La direttiva del 29 dicembre 2023

Attraverso la direttiva del 29 dicembre 2023, il ministro per la Pubblica Amministrazione Paolo Zangrillo ha promosso lo Smart Working per quelle persone che documentino gravi, urgenti e non altrimenti conciliabili situazioni di salute, personali o familiari. Nello specifico ha cercato di sensibilizzare i dirigenti delle organizzazioni, sottolineando come le persone più esposte a situazioni di rischio abbiano necessità di svolgere l’attività lavorativa “anche derogando al criterio della prevalenza dello svolgimento della prestazione lavorativa in presenza”.

Smart Working nella PA: progetti, best practice e prospettive future

Durante l'emergenza sanitaria diverse PA hanno adottato iniziative assimilabili allo Smart Working. Se nel 2019 solo il 23% delle Pubbliche Amministrazioni dichiarava di aver implementato progetti di Smart Working strutturati o informali, nel 2021 la percentuale è quasi triplicata, raggiungendo il 67%. Dopo essere calata al 57% nel 2022, nel 2023 le realtà che adottano il Lavoro Agile costituiscono il 61% del totale. Tuttavia, la forza lavoro in Smart Working coinvolge solo 515.000 persone (il 16% del totale).

Durante le varie fasi dell'emergenza, sono state diverse le iniziative messe in campo dalle organizzazioni pubbliche per garantire la continuità dei servizi e, nonostante circa 1 PA su 3 abbia dichiarato un miglioramento delle prestazioni con il lavoro da remoto, il dibattito sull'efficacia e l'utilità di tali iniziative è ancora aperto.

Rimangono, infatti, una serie di aspetti che ad oggi limitano l'implementazione dello Smart Working nella PA, su tutti: la mancanza di interesse verso l’iniziativa di Smart Working (27% delle PA), la mancanza di una cultura manageriale che supporti l’introduzione dello Smart Working (25%), la presenza di ruoli incompatibili con il lavoro da remoto (per il 24%), e le difficoltà nel coordinamento/pianificazione delle giornate di lavoro da remoto (16%)

Le disposizioni del precedente Governo, che hanno spinto a riportare in presenza la prestazione di lavoro, hanno contribuito alla decrescita del lavoro agile nelle pubbliche amministrazioni italiane, ma per il futuro si prevede, comunque, un aumento, grazie anche alla Direttiva del Ministro Zangrillo.

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