Come funziona il MePA: l’e-commerce per la PA

Il MePA, acronimo di Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione, è lo strumento fondamentale per le amministrazioni pubbliche con cui effettuare acquisti in rete di beni e servizi. Un vero e proprio e-commerce B2g su misura delle PA, gestito da Consip (Concessionaria Servizi Informativi Pubblici) e voluto dal Ministero dell’Economia e Finanza (MEF) per ottimizzare i processi di procurement pubblico in Italia. In questo articolo approfondiremo i criteri di funzionamento del MePA e il suo stato dell’arte, utilizzo e diffusione tra le amministrazioni pubbliche italiane.

Il MePA tra gli strumenti di e-procurement

Come prima cosa, è bene precisare come il Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione rappresenti uno dei quattro strumenti di e-procurement (ossia di approvvigionamento elettronico) sviluppati nell’ambito del Programma per la razionalizzazione degli acquisti nella PA. Tale programma nasce come progetto strategico del MEF, il Ministero dell'Economia e delle Finanze, con l’obiettivo di razionalizzare la spesa e semplificare i processi di procurement pubblico.

Nell’ambito del programma, realizzato dal MEF tramite Consip, sono dunque sviluppati quattro strumenti di e-procurement:

• Il Mercato elettronico (MePA), oggetto della nostra guida: il mercato digitale per gli acquisti in rete sotto soglia comunitaria di beni, servizi e lavori di manutenzione;
• Le Convenzioni: contratti che le Amministrazioni possono utilizzare per l’acquisto o il noleggio di beni e servizi;
• Gli Accordi quadro: contratti quadro aggiudicati da Consip a uno o più fornitori che le P.A. possono utilizzare per acquistare prodotti e servizi;
• Il Sistema dinamico di acquisizione della PA (SdaPA): un mercato digitale per gli acquisti di beni e servizi dove le imprese richiedono l’ammissione ai bandi attivi e le P.A. pubblicano i propri Appalti specifici.

Cosa si intende per MePA e come funziona

Il Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione (MePA) è il mercato digitale in cui domanda della PA e offerta delle imprese si incontrano. Su questa piattaforma di mercato digitale, le PA possono acquistare beni e servizi dai fornitori abilitati, negoziando e perfezionando i contratti di fornitura on-line, legalmente validi grazie all’utilizzo della firma digitale. Le transazioni non possono superare i valori delle soglie comunitarie.

Gli scambi che avvengono all’interno della piattaforma sono gestiti da Consip, per conto del Ministero dell’economia e delle finanze. Prima di tutto Consip si occupa di pubblicare i bandi di beni, servizi e lavori sul Mercato elettronico (MePA).

I fornitori possono abilitarsi secondo i requisiti e pubblicare le loro offerte inerenti agli appalti proponendo un catalogo contenente i prodotti e servizi che offre. A questo punto, le PA, possono consultare il catalogo ed effettuare un acquisto seguendo tre differenti modalità:

• emettere un ordine diretto (ODA);
• trattare prezzi e condizioni di fornitura migliori, attraverso richieste di offerta (RdO);
• trattative dirette (TD).

È importante ricordare che la scelta della procedura di acquisto e la verifica dei requisiti e dei presupposti sono di esclusiva competenza e responsabilità del soggetto aggiudicatore procedente. Consip si limita a mettere a disposizione il Sistema del Mercato Elettronico.

Come iscriversi al MePA

Le PA e le imprese possono iscriversi in Mercato Elettronico (MePA) tramite l’apposita procedura online, che consente di effettuare la registrazione e l’abilitazione. Infatti, per acquistare o vendere sul MePA bisogna completare le seguenti fasi:

• La registrazione base: nel modulo della registrazione base, bisogna inserire alcune informazioni personali e selezionare la Pubblica Amministrazione o l’impresa di appartenenza; al termine si ottiene un codice utente e una password per passare alla fase successiva;
• L’abilitazione: inserendo utente e password è possibile selezionare nel cruscotto il ruolo per il quale si desidera abilitarsi; per fare acquisti in rete una PA può abilitarsi come punto ordinante o punto istruttore, mentre, per vendere i propri prodotti o fornire un servizio, le imprese, possono abilitarsi come legale rappresentante o partecipare ad un’iniziativa di interesse dalla vetrina dei bandi definendo il proprio ruolo (legale rappresentante o operatore delegato) all’interno della procedura.

Il Punto ordinante è il soggetto dotato di “potere di firma”, ossia autorizzato a impegnare la spesa e quindi firmare contratti, per conto della PA di appartenenza. Il Punto ordinante deve essere in possesso della firma digitale e può effettuare tutte le transazioni attraverso il sistema di e-procurement per i quali risulta abilitato.

Il Punto istruttore è il soggetto che può predisporre una bozza di ordine diretto per il Punto ordinante a cui si è associato. Successivamente, il punto istruttore può inviarla per approvazione al punto ordinante che provvederà, dopo aver effettuato le opportune verifiche:

• a sottoscriverlo con la firma digitale – eventualmente anche dopo averlo modificato – e poi inoltrarlo tramite il sistema al fornitore;
• a inviarlo nuovamente per delle modifiche al Punto istruttore.

Per iscriversi al Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione (MePA) è necessario che l’impresa sia iscritta alla Camera di Commercio e possedere una Partita IVA. Quindi, possono iscriversi sia le aziende private che le attività commerciali o i liberi professionisti in possesso di partita iva. Le dichiarazioni rese dal fornitore nella domanda di abilitazione hanno una validità̀ temporale di 12 mesi, dopo i quali è necessario aggiornare le dichiarazioni.

MePA, le novità introdotte dal Codice degli Appalti

Con il decreto legislativo 31 marzo 2023 riguardante il nuovo Codice dei contratti pubblici, dal 1° luglio sono diventati efficaci i nuovi bandi del Mercato elettronico adeguati alle disposizioni normative introdotte.
Per poter continuare a operare sul Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione, gli Operatori Economici (OE) già abilitati, devono modificare le dichiarazioni rese attraverso un’apposita funzionalità del sistema, senza dover procedere a una nuova abilitazione.

Gli OE che non hanno ancora modificato le dichiarazioni rese (o che non si sono abilitati ai nuovi bandi, nel caso in cui non siano già abilitati) non possono partecipare a negoziazioni e/o ricevere ordini diretti. Sarà necessario, in particolare, aggiornare le dichiarazioni commerciali per ogni categoria a cui l’operatore economico è abilitato:

• il “fatturato globale” dell’impresa;
• il “fatturato dei contratti analoghi” relativo alla specifica categoria.

Inoltre, il nuovo Codice dei Contratti Pubblici prevede:

• la nuova figura dell’“amministratore di fatto”;
• la rilevanza del socio unico;
• la rilevanza degli amministratori del socio unico persona giuridica;
• l'irrilevanza dei soggetti precedentemente cessati dalla carica;
• alcune fattispecie predeterminate di illecito professionale.

Le soglie comunitarie del MePA

L’articolo 1, comma 450 della legge n. 296/2006, prevede che le Pubbliche Amministrazioni debbano ricorrere al Mercato elettronico della Pubblica Amministrazione o ad altri mercati elettronici per gli acquisti di beni e servizi di importo pari o superiore a 5.000 euro e al di sotto della soglia di rilievo comunitario.

Le soglie, pubblicate nella Gazzetta dell’Unione Europea L 279 del 31 ottobre 2019 e valide per il biennio 2020-2021 erano rispettivamente di 139.000 euro per le PA centrali e 214.000 euro per le altre amministrazioni. La Commissione europea il 10 novembre 2021 ha modificato le soglie di rilevanza comunitaria sugli appalti pubblici.

Le nuove soglie, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea n. L 398 del 11 novembre 2021, sono entrate in vigore il 1° gennaio 2022 passando da 139 mila euro a 140mila euro per le PA centrali e da 214mila euro a 215mila euro per le altre amministrazioni. Il Codice degli appalti in vigore dal 1° aprile 2023 conferma tali soglie.

I vantaggi del MePA per amministrazioni e fornitori

Il Mercato elettronico delle PA permette di attuare un processo d’acquisto trasparente e facilmente tracciabile. Inoltre, fornisce diversi vantaggi sia alle pubbliche amministrazioni che alle imprese.

Le amministrazioni possono:

• Risparmiare tempo nei processi di acquisizione;
• Beneficiare di un’ampia possibilità di scelta;
• Confrontare prodotti e servizi offerti dei diversi fornitori presenti su tutto il territorio nazionale;
• Richiedere di soddisfare esigenze specifiche e offerte personalizzate (RdO).

La piattaforma permette ai fornitori di:

• Ridurre tempi e costi di vendita grazie ad una riduzione dei costi di intermediazione e di gestione del processo di vendita;
• Aumentare la visibilità della propria azienda;
• Ampliare il mercato potenziale nell’ambito della PA rafforzando la propria presenza su tutto il territorio nazionale;
• Confrontarsi in modo diretto con il proprio mercato di riferimento
• Rinnovare i processi di vendita.

Le critiche al MePA

Per quanto riguarda le criticità, il Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione contiene diverse imprecisioni: gli strumenti di acquisto sono chiamati iniziative, l’area merceologica è usata sia per aggregare le categorie merceologiche sia all’interno delle stesse categorie merceologiche. Inoltre, i contratti di convenzione sono inseriti nel catalogo dove il Codice degli Appalti prevede Offerte.

Tra le criticità più rilevanti nel Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione, va evidenziata la mancanza di filtri di ricerca nel catalogo delle offerte. L’unico modo per fare ricerche nel catalogo è esportarlo e poi operare con i filtri di Microsoft Excel. L’alternativa è usare il catalogo per effettuare affidamenti diretti senza alcun confronto concorrenziale. Sostanzialmente si è digitalizzata la stessa procedura che si svolgeva prima tramite carta, lasciando inalterata la carenza del confronto competitivo.

Vi sono, dunque, spunti di miglioramento per la piattaforma. Sarebbe importante in futuro poter visualizzare le offerte condivise nel catalogo per effettuare confronti competitivi. Inoltre, si potrebbe integrare il Mercato Elettronico delle PA con altri mercati elettronici, in modo da rendere il processo più efficiente anche per le aziende.

Il MePA in numeri: Acquisti, Contratti e Fornitori

Consip ha tracciato che nel 2022 il valore degli acquisti effettuati dalle amministrazioni sul Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione è stato di 6,5 miliardi di euro, con un aumento di +2% rispetto al dato 2021. La Campania si conferma la prima regione italiana per numero di fornitori abilitati alla piattaforma, con ben 22912 imprese registrate (+9% rispetto al 2021).

Alla fine del 2021 la spesa della PA italiana per lavori, servizi e forniture ha raggiunto un valore di 200 miliardi di euro, cifra equivalente alle risorse disponibili del PNRR. Si evince, quindi, che delle vere riforme strutturali permetterebbero di rendere più efficaci ed efficienti i processi di procurement pubblico, con impatti dirompenti sull’economia dell’intero Paese.

Fino a pochi mesi fa, però, ogni tentativo di riforma degli appalti aveva ritardato la piena operatività, rimandando o ritardando l’implementazione di numerosi provvedimenti attuativi, come quelli relativi alla qualificazione delle stazioni appaltanti, auspicati nel 2014 e realizzati solo nel 2022.

Il nuovo Codice dei contratti pubblici, entrato in vigore il 1° aprile 2023 ed efficace dal 1° luglio, prevede un’accelerata sul fronte della digitalizzazione e della gestione degli appalti pubblici tramite piattaforme digitali interoperabili e qualificate. Il mercato di tali piattaforme vale però nel mondo pubblico poco meno di 28 milioni di euro l’anno.

Si dovrebbe investire maggiormente, quindi, per disporre quanto prima di un processo di approvvigionamento completamente digitalizzato, in grado di conciliare velocità e legalità nella gestione di risorse importantissime. 

È altresì essenziale superare i problemi che da sempre caratterizzano il mercato di soluzioni digitali alla PA italiana. Se la gran parte delle risorse del PNRR è destinata alla PA, questa acquista da aziende private sostanzialmente tutte le sue soluzioni digitali (5,7 miliardi di euro nel 2021, secondo un’analisi condotta su 210.000 contratti pubblici).

Tuttavia, il 67% della spesa pubblica in servizi digitali è concentrato nelle mani di 50 fornitori e il 31% nelle mani dei primi 5, mentre sono necessari mediamente circa 4 mesi e mezzo per assegnare una gara pubblica di soluzioni digitali. Per tali motivi è stato necessario ripensare ai meccanismi di progettazione e risposta delle gare pubbliche, troppo spesso disegnate con la preoccupazione di prevenire ricorsi e contenziosi, e portare competenze di approvvigionamento all’interno di tutte le PA.

L’utilizzo del MePA nelle regioni italiane

Consip mette a disposizione per utenti e cittadini una mappa georeferenziata degli acquisti della PA: uno strumento interattivo per consultare i principali dati sugli acquisti effettuati dalle amministrazioni attraverso gli strumenti di e-procurement del Programma di razionalizzazione della spesa pubblica.

Secondo i dati 2022, il più utilizzato fra gli strumenti di e-procurement è stato quello delle Convenzioni (7,3 miliardi di euro) seguito proprio dal Mercato Elettronico delle PA (5,6 miliardi di euro) e dal Sistema dinamico di acquisizione (Sdapa, per 3,7 miliardi di euro); chiudono la classifica gli Accordi quadro con 2,3 miliardi di euro di valore degli acquisti effettuati.

A livello territoriale, nei primi tre mesi del 2023 il Lazio è la regione che ha fatto registrare il maggior valore degli acquisti delle PA del territorio su tutti gli strumenti di e-procurement, con un “erogato” totale di 1,31 miliardi di euro, seguito da Sicilia, Lombardia e Campania. Le regioni che acquistano di più prodotti e servizi della categoria merceologica ICT tramite il Mercato Elettonico della Pubblica Amministrazione sono Lombardia, Veneto, Lazio e Campania.

Come si evolve la digitalizzazione nella Pubblica Amministrazione?